Institut für Einfachheit

 „Vereinfachung und Beherrschung von Komplexität“

Eine Einführung in die Funktionsweise der Methode

Wie Vereinfachung funktionieren kann.

Vorgehensweise zur Überprüfung bestehender Prozesse

und zur Erarbeitung neuer Projekte

Die Vorgehensweise und Arbeitstechnik wird anschließend am Beispiel Bürokratieabbau der Regierung Merkel schrittweise dargestellt

Vorbemerkung zum Thema Einfachheit

 

In der ständig komplexer werdenden Welt scheitert vieles, weil die Komplexität nicht beherrscht wird. Anderes funktioniert aufgrund hoher und nicht voll beherrschter Komplexität schlecht oder nicht besonders gut.

Komplexität bedeutet, dass mehrere (oft sehr viele) Elemente miteinander verknüpft sind und somit zusammenwirken. In komplexen Systemen ist deren Wirkungsweise nicht vorhersehbar. Man kann nicht wissen, was alles wie passieren kann.

Beispiele:  das Wetter / das bundesdeutsche Gesundheitswesen / das Steuerrecht / das weltweite Internet / die Verkabelung beim Airbus A 380 / das Banken- und Finanzsystem mit unübersehbaren Produkten und Regeln / aber auch ein Fahrkartenautomat für den Erstbenutzer

Zur Unterscheidung bedeutet „kompliziert“, dass etwas schwer zu bewältigen ist (hier durchaus auch der Fahrkartenautomat), mit Mühe aber zu schaffen ist (Beispiel: die Bedienung eines komplizierten Videorekorders oder die Erlangung eines Führerscheins).

Die Methoden zur Vereinfachung sollen erreichen, dass Projekte, Prozesse, Produkte, Systeme, Regelungen, Gesetze erstens überhaupt funktionieren und zweitens wirksam, effizient, also erfolgreich sind.

Als Methode bietet sich folgende Vorgehensweise in drei aufeinander folgenden Schritten an: Komplexität vermeiden – Komplexität verringern – Komplexität beherrschen. Vereinfachung braucht darüber hinaus weitere Qualitäten und Verhaltensweisen: zum Beispiel Mut und Bereitschaft zum Verzicht auf Perfektion (vgl. dazu: Dieter Brandes, Einfach managen – Klarheit und Verzicht, der Weg zum Wesentlichen, Taschenbuch bei Piper).   

 

Für die Praxis werden die folgenden 5 Schritte empfohlen:

1. Schritt:     EIN KLARES ZIEL ENTWICKELN

 

Alles beginnt mit einem Ziel, einer Absicht. Solche Ziele sind am Anfang meistens noch sehr grob, groß, pauschal. Für eine erfolgreiche Arbeit müssen Ziele konkret und konzentriert sein.

Entscheidend ist die Anfangsarbeit, nämlich die konkrete Formulierung eines auch erreichbaren, also realistischen Ziels. Was hier versäumt wird, kann später nicht mehr wettgemacht werden. Ein am Anfang noch sehr pauschal formuliertes Ziel hat keine Aussicht auf erfolgreiche Bewältigung hat.

Das Ausgangsziel einer „Ergebnisverbesserung“ als Beispiel ist ein sehr typisches und vielfach formuliertes, aber extrem grobes Ziel. Manche meinen, die Quantifizierung auf 12 Prozent Verbesserung wäre schon eine Konkretisierung. Das ist falsch. Das Ziel ist noch zu allgemein / zu umfangreich. Daher muss eine echte Konkretisierung erfolgen – zum Beispiel: Trennung von einer verlustbringenden Sparte des Unternehmens, die man nicht für strategisch notwendig hält. Auch andere (insofern Teil-) Ziele sind denkbar wie Investition in neue Märkte oder Senkung der Produktionskosten. Aber auch hier ist es notwendig, diese Ziele noch mehr zu konkretisieren.

Die Zielformulierung muss so konkret wie irgend möglich erfolgen:

 

„Ergebnisverbesserung durch Trennung

(Verkauf oder Einstellung) der Sparte X“

 

Dieses konkretisierte Ziel ist nicht nur eine absolut notwendige Konzentration der Bemühungen. Dieses Ziel erhält seine besondere  Bedeutung dadurch, dass bereits grob einzuschätzen ist, wie hoch die Ergebnisverbesserung dadurch ausfallen könnte.

Abschließend – bevor es an die Arbeit geht – sollten noch folgende Fragen beantwortet werden: Ist das Ziel jetzt verständlich formuliert? Ist es wirklich konkret?

Gibt es noch Unterziele oder Nebenziele, die zu beachten wären? Ist klar, wer alles von der Bearbeitung bzw. Wirkung des Ziels betroffen ist?

Der wichtigste Ausgangspunkt ist die klare und konkrete Zielformulierung sowie die Konzentration auf das Machbare, das Sinnvolle. Projekte scheitern am Anfang. Wichtig ist auch die Vorstellung, dass man am Ende erfolgreich sein wird. Erfolg ist der wesentliche Motivationsfaktor und damit ein Motor zum Weitermachen.

2. Schritt:    GROBSKIZZE – WIE KANN DAS ZIEL ERREICHT WERDEN ?

In einer allgemeinen Erörterung soll überlegt werden, wie das Ziel nach einer groben Einschätzung erreicht werden kann. Nochmalige Prüfung, ob das Ziel wirklich realistisch ist? Dabei kann es durchaus passieren, dass ein realistischer Weg nicht erkennbar ist. Das kann dann zur Folge haben, die Arbeit einzustellen. Jetzt sind einige grobe Vorstellungen zu entwickeln, wie man das Ziel erreichen könnte oder wie ein Nachweis aussehen müsste, der zeigt, dass das Ziel erreicht werden kann.

Spontan könnten folgende Vorstellungen realistisch sein:

Konsequente Isolierung der Sparte X vom übrigen Unternehmen.

Beauftragung eines Unternehmensmaklers mit der Verwertung oder eigene Liquidation als Alternative.

Weitere Möglichkeiten entwickeln

Entscheidende Hinderungsgründe erörtern

3. Schritt:   PROJEKTMANAGEMENT  /  WER MUSS TEILNEHMEN ?

Entsprechend den zu erwartenden Detailaufgaben und Anforderungen an Einzelthemen, die zu bewältigen sind, sollte eine Arbeitsgruppe gebildet werden. Dabei geht es vor allem um Kompetenz, um Nützlichkeit. Wer sollte dazu gehören – untergliedert nach verschiedenen Kategorien von Anforderungen, aber auch der Betroffenheit?

für Rechtsfragen:                  Firmenanwalt

für Finanzen:                         Finanzchef des Unternehmens

für Einkauf:                            Einkaufsleiter

für Produktion:                       Produktionschef

für Belegschaft:                    Betriebsratsmitglied

für den Prozess:                   Moderator für Einhaltung der Methodik

4. Schritt:   ELEMENTE DER EINFACHHEIT – 3 ETAPPEN DER FEINARBEIT

In diesem Abschnitt findet die eigentliche Arbeit statt. Hier geht es um Ideen, Erörterung aller denkbaren Möglichkeiten, Alternativen, Risiken und Entscheidungen. Dafür gibt es die drei entscheidenden Kernaufgaben:

Komplexität vermeiden:

Ein Verzicht auf die gestellte Aufgabe kommt nicht  in Frage. Daher ist die mit diesem Thema verbundene Komplexität nicht zu vermeiden.

Ansonsten bietet sich immer die Überlegung an, ein bestimmtes Vorhaben gar nicht oder total anders in Angriff zu nehmen. Will man eine neue Software einführen oder die Website des Unternehmens erneuern, so ist das in der Regel mit Komplexität verbunden. Der Verzicht darauf sollte also durchaus überlegt werden. Oder eine gänzlich andere Lösung kann in Frage kommen, mit der keine Komplexität verbunden ist.

Komplexität reduzieren:

Das ist die nächste Etappe, ein Kernpunkt der Arbeit: Welche Ideen gibt es?

Eine Entscheidung ist an dieser Stelle zu treffen. Ist es möglich mit weniger Elementen und / oder weniger Verbindungen zwischen den Elementen auszukommen. Das nämlich reduziert die Komplexität. Denkbar wäre: nur ein Teil der Sparte wird liquidiert oder sie wird so isoliert, dass sie sofort als Ganzes verkauft werden kann und sich niemand mehr kümmern muss. Die Software soll nur einen Teil von möglichen Themen abdecken. Die Website wird reduziert auf weniger Elemente mit weniger Themen, oder es gibt weniger Verbindungen zu Unterthemen.

Komplexität beherrschen:

Das gilt jetzt schließlich und am Ende aller Vorarbeiten für die Verwirklichung / Umsetzung der Ideen und damit um die  weitere Vorgehensweise in diesem Projekt.
Auch schon im Projektverlauf muss die Komplexität beherrscht werden. Welche Risiken bestehen (für wen?) und müssen beherrscht werden, damit am Ende eine verwertbare und möglichst eindeutige Lösung herauskommen kann?

Die allgemein gültigen Themen und Methoden zur Beherrschung der Komplexität sind: Versuch und Irrtum / Autonomie und Dezentralisation / Vertrauen und Kontrolle / Standardisierung und Automation / Trennung von Funktionen

Es ist zweckmäßig, erste Ansätze zum konkreten Fall zu formulieren. Dann kann man prüfen, mit welchem der genannten Methoden der Beherrschung man gut arbeiten könnte.

Also erst in Abschnitten das Thema angehen (Versuch und Irrtum). Mit diesem Weg wird beabsichtigt, dass kleinere Ergebnisse schneller erzielt werden und leichter übersehen werden können. Und vor allem: wenn etwas „schief geht“, ist der Schaden oder das Risiko klein und überschaubar. Diese Überlegungen gelten grundsätzlich und für alle Testverfahren: geringes Risiko und Überschaubarkeit.

Sodann sollte jemand für die volle Umsetzung des Vorhabens verantwortlich gemacht und mit den notwendigen Kompetenzen ausgestattet werden (Autonomie, Dezentralisation, Vertrauen).

Danach sind die Kontrollschritte festzulegen, in denen man den Verfahrensablauf oder den Projektfortschritt kontrollieren kann. Zu überlegen ist auch, ob man das Projekt aufteilen kann unter verschiedenen Verantwortlichen (Trennung von Funktionen)

 5. Schritt:    VERSUCH (TEST) STARTEN – echt oder als Simulation

 Jetzt müssen eventuell notwendige Zustimmungen eingeholt werden von Auftraggebern, Vorständen etc. Fast immer ist es zweckmäßig, einen Test zu fahren, also den Vorschlag auszuprobieren (Trial and Error), um denkbare und undenkbare Erkenntnisse zu erzielen. Dann kann das Lösungskonzept verändert, angepasst, erweitert oder auch als nicht zufrieden stellend eingestellt werden. Manche Projekte lassen sich allerdings in der Wirklichkeit nicht ausprobieren. In diesen Fällen können Simulationen den Test ersetzen.

Test und Testgestaltung und verschiedene Bedingungen der Durchführung sind in einem „Als-ob-Verfahren“ zu formulieren. Die echte Umsetzung wird bis in Details formuliert.

Der Testablauf muss kontrolliert werden, um anschließend eine Bewertung und Empfehlung für das weitere Vorgehen zu ermöglichen. Die kontrollierende Begleitung hat auch den Sinn, eventuelle Korrekturen sofort einfließen zu lassen.

Zur Bewertung sind abschließend folgende Fragen zu beantworten: Funktioniert das Vorhaben und genügt es den formulierten Anforderungen? Ist die Veränderung wirksam, d. h. bringt sie die erwarteten Vorteile und Ergebnisse? Oder: der Test oder die Simulation haben sich aus bestimmten noch zu nennenden Gründen nicht bewährt. Der Test wird beendet.

Erscheint nun alles plausibel, wird mit der tatsächlichen Umsetzung begonnen und das echte Verfahren in Gang gesetzt.

 

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Das Beispiel

Bürokratieabbau der Regierung Merkel

 

1. Schritt:     EIN KLARES ZIEL ENTWICKELN

 

Vorgegeben wird das Ziel „Bürokratieabbau“. Dieses Ziel ist sehr grob, groß, pauschal. Für eine erfolgreiche Arbeit müssen Ziele konkret und konzentriert formuliert werden. Das Problem aller Bundesregierungen war, dass sie Bürokratie abbauen wollten, es aber nie geschafft haben. Es zeigt sich bereits, dass der aktuelle Versuch der Regierung Merkel mit dem Normenkontrollrat ebenfalls erfolglos bleiben wird, obwohl richtigerweise bereits eine Konzentration erfolgte, nämlich auf die Informationspflichten der Wirtschaft. Doch mit 11 000 derartigen allein bundesrechtlichen Vorschriften von Statistik- und Buchführungspflichten, Kennzeichnungs- und Nachweispflichten bleibt bereits eine unübersehbare Aufgabenmasse. Die Themen reichen von den „Informationspflichten nach der Holzabsatzfondsverordnung“ bis zur „Pflicht zur Abgabe von Umsatzsteuervoranmeldungen“.

Entscheidend ist die Anfangsarbeit, nämlich die konkrete Formulierung eines auch erreichbaren, also realistischen Ziels. Was hier versäumt wird, kann später nicht mehr wettgemacht werden. In diesem Beispiel gibt es noch keine Aussicht auf eine  erfolgreiche Bewältigung. Eine Konkretisierung und Konzentration der Aufgabe ist notwendig.

Ausgangsziel war Abbau der Bürokratie. Eine Konkretisierung könnte wie folgt aussehen:

Die vom Normenkontrollrat bereits vorgenommene Beschränkung auf Informationspflichten Wirtschaft muss noch konkreter werden, zum Beispiel:

Bürokratie und Aufwand im Steuerrecht – auch hier geht es noch konkreter. Vorschlag: Aufbewahrung von Rechnungen und Belegen. Notwendig ist nun die Formulierung des Ziels so konkret wie irgend möglich:

„Verringerung der Bürokratie durch Reduktion des Aufwands von Unternehmen und Selbständigen bei der Aufbewahrung von Rechnungen und Belegen zu Zwecken der Veranlagung zur Einkommen- und Körperschaftssteuer“

Dieses Ziel erhält seine besondere  Bedeutung dadurch, dass der Normenkontrollrat dafür mit seiner Standardkostenmethode einen sehr hohen Kostenbetrag für die Wirtschaft ermittelt hat: 6 197 445 000 Euro (6,2 Milliarden Euro). Bei aller Kritik an der Überflüssigkeit einer Kostenermittlung (siehe unten), zeigt sich doch ein gewaltiges Feld, dessen Bearbeitung sich lohnen kann.

Abschließend – bevor es an die Arbeit geht – sollten noch folgende Fragen beantwortet werden: Ist das Ziel jetzt verständlich formuliert? Ist es wirklich konkret?

Gibt es noch Unterziele oder Nebenziele, die zu beachten wären? Ist klar, wer alles von der Bearbeitung bzw. Wirkung des Ziels betroffen ist?

Mit dem oben formulierten Ziel könnte die Regierung erfolgreich sein. Erfolg ist der wesentliche Motivationsfaktor und damit ein Motor zum Weitermachen.

2. Schritt:    GROBSKIZZE – WIE KANN DAS ZIEL ERREICHT WERDEN ?

In einer allgemeinen Erörterung kann nun überlegt werden, wie das Ziel nach einer groben Einschätzung erreicht werden kann.

Spontan könnten folgende Vorstellungen realistisch sein:

• Verringerung der Aufbewahrungsdauer von Rechnungen und Belegen
• Nicht alle Rechnungen und Belege müssen aufbewahrt werden

Weitere Möglichkeiten entwickeln. Zum Beispiel Überlegungen anstellen, was die Betriebsprüfungen unbedingt benötigen, welches die Mindestanforderungen sind, damit sie ihre Zwecke erfüllen können. Denn letztlich dient die Pflicht zur Aufbewahrung allein dem Zweck, die Ordnungsmäßigkeit der Buchhaltung festzustellen und zu kontrollieren, ob der Steuerpflichtige seine Steuern gesetzeskonform abgeführt hat. Unter diesem Gesichtspunkt ist das gesamte Aufbewahrungsthema zu betrachten.

3. Schritt:   PROJEKTMANAGEMENT  /  WER MUSS TEILNEHMEN ?

 Nun ist eine kompetente Arbeitsgruppe zu bilden. Dabei geht es vor allem um Kompetenz, um Nützlichkeit.

für praktische Themen der Unternehmen:	Finanzchef eines größeren Familienunternehmens + Selbständiger Kleinunternehmer
als Vertreter des Finanzministerium:	Beamter, der entsprechende Verordnungen kennt
als Vertreter der Länder-Finanzbehörde:	Veranlagungsbeamter + Betriebsprüfer
für die Rechtswissenschaft:	Fachmann für Verfassungsrecht + Steuerrecht
Jemand, der auf die Methodik achtet:	Moderator zur Steuerung des Prozesses

  4. Schritt:   ELEMENTE DER EINFACHHEIT – 3 ETAPPEN DER FEINARBEIT

Jetzt geht es um Ideen und Erörterung aller denkbaren Möglichkeiten, Alternativen, Risiken und um eine Entscheidung. Dafür gibt es die drei entscheidenden Kernaufgaben:

Komplexität vermeiden:

Ein Verzicht auf Aufbewahrung der Unterlagen ist nicht möglich. Die Finanzverwaltung braucht Unterlagen. Eine Nachprüfung auch nach Jahren durch die Betriebsprüfung ist notwendig.

Komplexität reduzieren

Das ist der Kernpunkt der Arbeit: Welche Ideen gibt es (derzeitige Frist 10 Jahre für alle Rechnungen)?

• Aufbewahrungsdauer verkürzen: vielleicht 5 Jahre oder 8 Jahre
• Aufbewahrungsmenge verringern: nur Rechnungen über 1000 Euro
• Kombination: Aufbewahrung 5 Jahre, aber Rechnungen über 1000 Euro müssen 8 Jahre aufbewahrt werden
• Aufbewahrung nur bis zum Abschluss einer Betriebsprüfung
• Kombination: Aufbewahrung bis zur Betriebsprüfung, aber maximal 8 Jahre
• Eine Entscheidung ist an dieser Stelle zu treffen: für die weitere Demonstration der Methode wird hier aber nur als Beispiel „radikal“ die Aufbewahrung aller Rechnungen für 5 Jahre gewählt.

Komplexität beherrschen:

Schon im Projektverlauf muss die Komplexität beherrscht werden.

Es ist zweckmäßig, erste Ansätze zum konkreten Fall zu formulieren:

• Versuch und Irrtum: Test im Saarland. Denkbare rechtliche Bedenken für einen „Test ohne Gesetz in einem Bundesland“ gilt es auszuräumen, oder es ist eine andere Testvariante zu suchen. Das Saarland wird ausgewählt, weil der Umfang des Testes in einem kleinen Land besser übersehen werden kann und vor allem: wenn etwas „schief geht“, ist der Schaden, das Risiko klein und überschaubar.
• Übertragung der „Testverantwortung“ auf die Finanzbehörde im Saarland (Dezentralisation)
• Begleitung des Tests durch 2 Mitglieder der Projektgruppe (Vertrauen und Kontrolle)
• Festlegung eines Stichprobenumfangs zur Kontrolle

 5. Schritt:    VERSUCH (TEST) STARTEN

 Jetzt müssen eventuell notwendige Zustimmungen eingeholt werden. Im Fall des Bürokratieabbaus nach obiger Konkretisierung ist vermutlich die Zustimmung des BMF und der Saarländischen Regierung erforderlich.

Nun sind Testgestaltung und Bedingungen der Durchführung zu formulieren:

• Die neue (testweise) Regelung gilt für alle Unternehmen und Selbständigen im Saarland ab sofort (d. h. Rechnungen älter als 5 Jahre können sofort vernichtet / aussortiert werden)
• alternativ denkbar: sie können aussortiert werden, müssen aber bis auf weiteres gesondert aufbewahrt werden
• Das BMF erlässt eine entsprechende Anweisung an die Landes-Finanzbehörde
• Der Test wird zeitlich begrenzt auf 2 Jahre – dann ist nach abschließender Bewertung durch die Projektgruppe eine sofortige Rückkehr zur alten Regelung möglich. Immer sollte versucht werden, nicht nur die gesamte Projektarbeit, sondern auch den Test selbst in möglichst kurzer Zeit durchzuführen. Kurz wäre etwa ein Jahr, manches geht noch viel schneller.

Der Testablauf muss kontrolliert werden, um anschließend eine Bewertung und Empfehlung für das weitere Vorgehen zu ermöglichen. Die Begleitung hat auch den Sinn, eventuelle Korrekturen einfließen zu lassen.

• Verantwortlich: Finanzbehörde Saarland + 2 Mitglieder der Projektgruppe
• Stichprobenkontrollen entsprechend Schritt 4.
• Bericht an die Projektgruppe alle 3 Monate
• Verstärkte Betriebsprüfungen während der Testzeit.
• Nach 2 Jahren: Bewertung durch die Projektgruppe + Finanzbehörde Saarland + BMF

Zur Bewertung sind folgende Fragen zu beantworten: Die Veränderung funktioniert (d. h. sie genügt der Finanzverwaltung für Kontrollen)? Die Veränderung ist wirksam (d. h. sie verringert den Aufwand der Steuerpflichtigen und der Finanzbehörden zeitlich / finanziell)? Oder: aus bestimmten und zu benennenden Gründen hat sich die Veränderung nicht bewährt. Der Test wird beendet.

Würde sich die Veränderung bewährt haben, wird ein entsprechender Gesetzentwurf für das gesamte Bundesgebiet auf den Weg gebracht

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Bewertung dieser Methode / im Vergleich zum Normenkontrollrat

Hier geht es nicht allein um die Bewertung von Aufgabe und Ergebnis des Themas „Bürokratieabbau“ allein, sondern um die Frage, ob die Methode der Vereinfachung nützlich war. Zum Thema NKR sind unten weitere Texte zu finden aus www.konsequent-einfach.com und Die Aldi-Diät für Deutschland – Rezepte für eine einfache Politik (Econ Verlag 2007).

Zu fragen ist: Funktioniert diese Methode der Vereinfachung? Ist die Methode der Vereinfachung wirksam, führt sie zu einem guten, d. h. zufriedenstellenden Ergebnis? Wie groß ist ihr Aufwand an Zeit und Geld?

Die gesamten Vorarbeiten der Projektgruppe am Beispiel des Bürokratieabbaus (Schritte 1 bis 4 und teilweise schon Schritt 5) können innerhalb einer Woche bearbeitet werden. Damit wäre der zeitliche Aufwand extrem gering. Kosten entstehen kaum. Der angelegte Versuchsaufbau dürfte hohe Erfolgsaussichten auf Erkenntnisse und wahrscheinlich auf Funktionsfähigkeit des Vorschlags und seiner Effizienz haben.

Dazu kann zum Vergleich die Vorgehensweise des Nationalen Kontrollrates (NKR) betrachtet werden, wobei zu bedenken ist, dass der NKR sich ein großes (zu großes) Gebiet vorgenommen hat:

• Die Einrichtung des NKR erfolgte beim Bundeskanzler
• Es wurde das Statistische Bundesamt mit der Beschäftigung von zusätzlich über 100 Mitarbeitern zur Arbeit am Standardkostenmodell einbezogen
• Entsprechende Einrichtungen wurden in den Bundesministerien gegründet, die  am Kostenmodell arbeiten
• Die Kosten aller dieser Einrichtungen sind zu beachten
• Der Zeitbedarf für die verschiedenen Bürokratie-Gebiete  (Gesamtumfang ca. 11 000 Themen) müsste ebenfalls bedacht werden
• Ergebnis: Bisher wurden für das Thema „Aufbewahrung von Rechnungen und Belegen“ lediglich die Kosten ermittelt, die in der Wirtschaft nach dem Standardkostenmodell anfallen. Das sind 6 197 445 000 Euro. Weitere Arbeiten oder Vorschläge sind nicht bekannt
• Für den Erfolg der Arbeit ist aber allein entscheidend, was als Maßnahme in der Umsetzung passiert. Der Normenkontrollrat und seine unterstützenden Bereiche in den Ministerien und im Statistischen Bundesamt haben bereits drei Jahre mit erheblichem Aufwand gearbeitet. Wesentliche Ansätze zur Umsetzung von Maßnahmen zum Bürokratieabbau sind bisher jedoch nicht bekannt geworden.

Ein offensichtlicher Mangel in der konzeptionellen Anlage des NKR ist vermutlich: Es wurde keine ausreichende Konzentration auf Weniges und damit Beherrschbares vorgenommen. Der Aufwand zur Errechnung der Bürokratie-Kosten ist völlig überflüssig (siehe unten), und es gibt zu viele Beteiligte

Dieter Brandes, Mai 2009

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Betrachtungen zur bisherigen Arbeit des Normenkontrollrats (NKR)

Zwei kleine Abhandlungen geben ein wenig mehr Einsicht in Anlage und Arbeit des Normenkontrollrates NKR: Erstens eine Zusammenstellung von zwei Veröffentlichungen auf der Website www.konseqent-einfach.com und zweitens ein Ausschnitt aus Dieter Brandes, Die Aldi-Diät für Deutschland. Rezepte für eine einfache Politik, Econ 2007

Bürokratie und Normenkontrollrat (NKR)

 Das Handelsblatt vom 6.7.2007 beschreibt die Arbeit des NKR in seinem Artikel „Im Paragrafendschungel“ von Klaus Stratmann. Es werden knapp 11 000 bundesrechtliche Vorschriften genannt, die Statistik- und Buchführungspflichten, Kennzeichnungs- und Nachweispflichten der Wirtschaft regeln. Hinzu kommt noch eine Unzahl länderspezifischer Vorschriften. Der Autor, aber auch der Gesetzgeber und seine Bürokratie-Verringerungsbeauftragten meinen, „ehe man die Lasten abbauen kann, muss man sie freilich messen“. 110 Mitarbeiter des Statistischen Bundesamtes betätigen sich ausschließlich als Bürokratiekostenerfasser und nutzen dafür das „Standardkostenmodell“ (SKM).

Ein erfolgreiches Beispiel der Arbeit des NKR wird angeführt: Der Entwurf einer Ersten Verordnung zur Änderung der Holzabsatzfondsverordnung. Es geht darum, dass die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung von Betrieben der Forst- und Holzwirtschaft eine Abgabe erhebt. Die vereinnahmten Beträge fließen in den Holzabsatzfonds. Der Holzabsatzfonds hat die Aufgabe, den Absatz der deutschen Forstwirtschaft im In- und Ausland zu fördern. Die umsatzabhängigen Abgaben werden halbjährlich erhoben, sobald das Jahresaufkommen der Abgabe in einem Betrieb den Betrag von 100 Euro überschreitet. Der NKR setzte sich dafür ein, den Schwellenwert auf 500 Euro anzuheben. Das Ergebnis: 1136 Betriebe müssen ihre Abgabenermittlung nur noch jährlich statt halbjährlich an die Bundesanstalt melden. „Auf der Grundlage einer qualifizierten Schätzung von einem Zeitaufwand von 1,3 Stunden für die Erstellung der zweiten Meldung und Lohnkosten von 33,50 Euro je Stunde ergibt sich eine Gesamtentlastung für die Wirtschaft in Höhe von jährlich rund 50 000 Euro“, schreibt der NKR in seiner Begründung für die Anhebung des Schwellenwertes.

Würdigung dieses „erfolgreichen“ Beispiels: Es ist erfreulich, 50 000 Euro einzusparen, vorausgesetzt die Rechnung ist realistisch. Eine völlig andere und weniger bürokratische, zeit- und kostenaufwendige Herangehensweise an dieses Thema könnte ein radikales Umdenken in der Bürokratie-Bekämpfung auslösen. Grundsätzlich ist immer zuerst nach dem Sinn und Ziel einer solchen Verordnung zu fragen. Also, warum und wofür muss die Bundesanstalt eine solche Abgabe erheben? Warum muss der Holzabsatz gefördert werden und wenn das sinnvoll sein sollte, muss das eine staatliche Einrichtung tun? Die Förderung ist ja auch eine Form von Subvention, die zu überprüfen wäre. Es spricht wahrscheinlich vieles dafür, die Abgabe und den Fonds aufzugeben. Dann hätte man das Maximale an Bürokratie-Einsparung erreicht. Sollte nach natürlich gründlicher Prüfung das System aber so bestehen bleiben, so ist es eine grundlegende Pflicht und wäre ein Element guter Regierungskultur und -technik, das Verfahren so einfach wie nur irgend möglich zu gestalten. Dann hätte man ohne NKR darauf kommen müssen, dass die Schwelle 500 Euro betragen kann. Aber auch dem „System NKR“ muss man eine kritische Frage stellen. Kann man auf die Möglichkeit zur Veränderung des Schwellenwertes nicht auch schon dann kommen, wenn man allein die Frage danach stellt und einmal  kurz über Sinn und Unterschied einer halbjährlichen oder jährlichen Erhebung nachdenkt. Dann müsste man die Kosten dafür gar nicht erst ermitteln. Dann wäre erheblicher Aufwand an Zeit und Geld gespart worden. Wenn andererseits der NKR auf das Ergebnis käme, dass eine halbjährliche Erhebung unbedingt notwendig sei, dann brauchte er dafür die Kosten nicht mehr ermitteln zu lassen.

Schlussfolgerung: Kostenermittlungen des Normenkontrollrates sind überflüssig und damit unsinnig. Der ganze dafür von der Bundesregierung geschaffene Apparat im Kanzleramt, die Zuarbeiter in den Ministerien, die 110 zusätzlichen Kräfte im Statistischen Bundesamt und auch der neue Staatssekretärs-Ausschuss, das alles könnte entfallen. Ersetzt durch Denken und Kultur. Es ist falsch, dass „man die Lasten erst dann abbauen kann, wenn man sie gemessen hat“. Alle bestehenden Vorschriften und alle neuen Gesetze und Verordnungen müssen auf ihre Zielsetzungen hin untersucht werden. Dazu gehört dann als Selbstverständlichkeit, dass Regelungen nur das Notwendige und absolut Sinnvolle enthalten, also so einfach wie möglich ausgestaltet werden. Vielleicht verringern sich die vom Handelsblatt zitierten 10 945 Vorschriften auf dann nur noch 4 000 mit weniger Umfang.

Als weitere Ergebnisse seiner Arbeit konnte der NKR bisher präsentieren:

• Die Kosten für die Aufbewahrung von Rechnungen betragen
  6 197 445 000 Euro
• Die Kosten für die Abgabe der Umsatzsteuererklärungen betragen
  3 650 121 000 Euro.

Diese Zahlen zeigen uns, dass sehr genau und damit sicher sehr korrekt gerechnet wurde, nämlich auf Eintausend Euro genau. Die Zahlen mögen manchen beeindrucken und allenfalls damit Wirkung zeigen. Wichtig sind nur die folgenden Fragen:

1. Müssen für die Funktionsfähigkeit eines ordentlichen Steuersystems Rechnungen 10 Jahre aufbewahrt werden und Umsatzsteuererklärungen abgegeben werden? Wenn diese Ausgangsfrage mit Ja beantwortet wird, dann kommt die Folgefrage:
2. Welche Mindestbedingen müssen mit den Vorschriften erfüllt werden und – von den derzeitigen Gesetzesvorschriften ausgehend – was kann zur Vereinfachung entfallen.

Wenn man so vorgeht, ergibt sich fast automatisch ein Verfahren, das so einfach wie möglich ist. Das ist von den Bürgern anzuwenden, egal, was es kostet. Fertig. So hätte die Regierung ihre Absichten gestalten sollen. Die Kanzlerin hätte ihre Minister mit entsprechenden Aufträgen versehen können. Den NKR brauchen wir dafür nicht, sondern nur eine neue Kultur der Regierungsarbeit und der Gesetzgebung.

Die Berichte der Zeitungen über die bisherige Arbeit (Handelsblatt und FAZ vom 25.10.2007) sagen uns, dass bisher 3 500 der 11 000 Informationspflichten mit Kosten bewertet wurden. Festgestellt wurde, dass ein „Betriebstagebuch in der Altholzentsorgung“ mit 9 Millionen Euro auf dem 100. Platz der kostenträchtigsten Informationspflichten steht und das Register über den Rinderbestand 34 Millionen kostet. Dazu mein Vorschlag: Einfach mal prüfen, ob und in welchem Umfang wir diese Informationen brauchen. Den Aufwand für die Kostenermittlung einfach auf diese Fragestellung umleiten.

Bei den bisherigen Arbeiten hat man auch 100 Gesetze entdeckt, von denen keiner der Beamten mehr etwas gewusst hatte. Für diesen unbefriedigenden Zustand sehe ich die Minister und ihre Staatssekretäre in der Verantwortung. Die müssen mal ihre Hausarbeiten machen.

Dieter Brandes

Juli / November 2007

  Normenkontrollrat: eine überflüssige Bürokratie

Auszug aus: Dieter Brandes, Die Aldi-Diät für Deutschland. Rezepte für eine einfache Politik, Econ 2007

Mit dem „Gesetz zur Einrichtung eines Normenkontrollrates“ orientierte sich die Bundesregierung an einem Beispiel aus den Niederlanden. Der Rat soll die „Bundesregierung dabei unterstützen, die durch Gesetze verursachten Bürokratiekosten mittels Anwendung einer standardisierten Bürokratiekostenmessung auf Grundlage des Standardkosten-Modells zu reduzieren“. Als Bürokratiekosten im Sinne dieses Gesetzes werden nur Informationspflichten von natürlichen Personen und Unternehmen angesehen, die diese aufgrund von Bundesgesetzen und Verwaltungsvorschriften gegenüber Behörden etc. zu erfüllen haben. Damit hat der Gesetzgeber ein winziges Segment aus der Gesamtheit der bürokratischen Vorgänge ausgewählt. Dosenpfand, Elektronikschrott-Rückgabepflicht, Hartz IV oder das Gleichbehandlungsgesetz sind dagegen keine relevanten Bürokratiekostenverursacher, weil mit ihnen keine Berichts- und Dokumentationspflichten verbunden sind.

Die Regierung macht sich und den Bürgern etwas vor, wenn sie annimmt, dadurch könnte pro Jahr eine Kostenentlastung in der Größenordnung von 20 Milliarden Euro erreicht werden.

Der Normenkontrollrat soll einem Staatssekretärsausschuss zuarbeiten. Der Rat  besteht aus acht Vertretern aus Politik, Wirtschaft und Wissenschaft. Ein inzwischen erarbeitetes „Methodenhandbuch“ soll die Bürokratiekostenmessungen in den Ministerien unterstützen. Also erst wird einige Monate gemessen, dann soll über Maßnahmen nachgedacht werden. Offenbar hat die Regierung die Vorstellung, dass man allein mit der Abbildung der Abläufe in Zahlen der Lösung näher kommt. Hohe Kosten sind aber kein Beweis für ein Zuviel an Bürokratie und niedrige Kosten kein Hinweis auf eine akzeptable Bürokratie. Es kommt allein darauf an, welchen Sinn und Zweck ein Vorhaben hat. Wenn eine Aufgabe notwendig ist, dann muss sie angepackt werden – unabhängig von den Kosten. Die Kostenberechnung ist ein völlig überflüssiger Schritt, der die Sache nur noch komplizierter macht.

In den Ministerien wird zur Umsetzung des Programms natürlich Unterstützung benötigt. Dafür werden dort Arbeitseinheiten, so genannte Satelliten, eingerichtet. Im Wirtschaftsministerium gibt es eine Unterabteilung Bürokratieabbau, im Innenministerium gibt es auf Referatsebene eine Geschäftsstelle, die die Anstrengungen der Bundesministerien koordinieren soll. Vier Planstellen bekommt das Kanzleramt für seine Geschäftsstelle. Diese Beamten bilden die Verbindungsposten des Staatssekretärsausschusses ins Kanzleramt und unterstehen Staatsministerin Müller. Der Normenkontrollrat wird von einem eigenen Sekretariat im Kanzleramt betreut. Die gesamte Einrichtung, ihre Strukturorganisation und ihre Regeln sind Ausdruck dessen, was sie in Wahrheit sind: die pure Bürokratie, Teil des Problems und nicht der Lösung.

Was unseren Regierungen und Politikern fehlt, ist eine Kultur des gesunden Menschenverstandes.  Eine an diesem Prinzip ausgerichtete Regierungskultur würde ein Bewusstsein dafür schaffen, was gut und was schlecht ist in der Führung des Staates, damit die Vorhaben funktionieren und effizient sind, also die beabsichtigten Wirkungen zeigen. Den Kabinettsmitgliedern muss in Fleisch und Blut übergehen, dass auf zu viele, auf zweifelhafte und überkomplizierte Gesetzesvorhaben verzichtet werden muss. Erreicht werden kann dies durch beispielhaftes Vormachen.

Monatlich müssten sich die Kabinettssitzungen mindestens einmal folgendem Tagesordnungspunkt widmen:

„Vorschläge der Minister zur Reduzierung vorhandener Bürokratie – Streichung und Vereinfachung von Gesetzen und Verordnungen“.

Dafür müssen weder Bürokratiekosten gerechnet werden, noch muss ein Normenkontrollrat tätig werden. Die Minister treten in einen sportlichen Wettbewerb ein um die „Krone des besten Bürokratieverringerers“. Pro Quartal müsste es ein Ranking der Minister nach der Verringerung von Bürokratie in ihrem Ressort geben.

Mit dem Verzicht auf Berechnung von Bürokratiekosten eines Gesetzesvorhabens kann man Zeit, Geld und Mühe sparen. Man muss auch nicht nach „in Deutschland fehlenden Methode(n) zur zuverlässigen Erfassung der Bürokratiekosten“ suchen, wie es im Koalitionsvertrag heißt. Im Zentrum steht ganz einfach die Frage, ob die Gesetze sinnvoll und zweckmäßig sind. Die Regierung könnte beispielsweise von Toyota lernen und vor Einführung eines neuen Gesetzes fünf Mal „Warum“ fragen. Man kann also andere Wege beschreiten als die bisherigen „Bürokratieabbauer“.